姜世波

摘要:最近暴发的国际足联腐败丑闻向国际社会提出了如何对国际体育组织展开外部监督和问责的问题。问责的最有力方式无疑是法律问责,它可以克服体育组织内部治理问责机制的失效和不作为。但就国际体育组织的法律问责机制而言,目前仅有依据国内法的问责而国际法上的问责机制缺乏。就反腐败而言,将国际体育组织纳入《联合国反腐败公约》的适用主体范围或者通过跨国公私伙伴关系建立法律问责机制是未来的可取之道。

关键词:国际足联腐败;国际体育组织;法律问责;国际非政府组织


自 20 世纪 80 年代以来,随着治理理论的兴起,“问责”(Accountability)一词开始风靡全球,政府与企业首当其冲成为问责的对象。自21世纪开始,体育领域引人注目的腐败、服用兴奋剂、操纵比赛以及体育管理机构内存在的不当管理、缺乏效率等问题也引发了人们要求实现体育良好治理的呼吁。自欧盟理事会的2000年12月的《尼斯体育宣言》和2001年2月的布鲁塞尔首届国际体育治理大会以来,很多政府组织、体育组织和学者都致力于定义一套专门适用于体育以及各类地方性的、国内的和国际的体育管理机构治理的最佳做法(best practices)、行为准则(principles of conduct)或者简单地称为治理(governance)。著名的如国际奥委会奥林匹克运动善治的基本普适原则、欧洲理事会体育善治原则、国际体育善治的基本指标(BIBGIS)等。Jean-Loup Chappelet和Michaël Mrkonjic2013年所做的研究已经发现超过35套这类原则、指南或建议。[[1]] 在这些善治原则、准则和标准中,民主、问责和透明等都是其中的核心内容。虽然问责构成善治的重要组成部分,但这些准则中的问责并不能解决国际体育机构的腐败问题。最近暴发的FIFA官员腐败丑闻就充分说明,仅仅依靠体育组织的内部自治、自我问责是不够的,外部监督和问责,尤其是建立起有效的法律问责机制迫在眉睫。


1.“问责”与“法律问责”

1.1何谓“问责”

 “问责”的英文表达为“accountability”,本意是指财务或会计责任,也可以指可说明性。从这一词的原意可以看出,“问责”强调的是主体的多元性以及经济性、财务性、可计算性,包括对失责要做出合理说明和解释。而自非政府组织参与政治和社会治理以来,它一直都是作为“纯洁的天使”扮演着问责主体的角色,而免于被问责。但自 20 世纪 90年代以来,随着治理理论向社会学领域的扩展,随着国际、国内非政府组织的快速发展以及庞大的拥有雄厚资金的非政府组织的出现,非政府组织自身的管理也问题丛生,如腐败、官僚化、效率低下、缺乏透明度等。于是非政府组织也开始成为问责对象,并且这种趋势日益受到关注,众多研究者纷纷从自己的领域与角度出发开始探讨非政府组织的问责。

西方世界著名的韦氏词典(Merriam-Webster dictionary)把问责定义为负责的质量或者状态,或者接受责任,有为某人的行为负责的义务与意愿。这个解释强调的是承担责任而不是让别人负责,显然不符合当代治理理论中对“问责”一词之“问”的意义要求。随着治理理论的发展,国内外研究者对于问责的理解也五花八门。例如世界银行在探讨“问责”的概念时认为,问责就是一个过程,在这一过程中包含两个行为体,就是“问责主体”和“问责对象”,问责对象要让问责主体知晓自己的行为、信念与结果,并且按照问责主体的评估接受相应的奖励或者惩罚。[[2]] 同一个世界基金会(One World Trust)在其全球责任项目框架简要指南中,对问责所下的定义是:“问责是组织承诺在决策过程及其行动中回应及平衡利益相关方(stakeholders)之需要,并信守承诺的过程”。[[3]] 这一定义强调问责是一个过程,是回应和平衡各方需要的过程。Hugo Slim也强调非政府组织的问责是一个过程,提出了发声问责(voice accountability)和业绩问责(performance accountability)两个方面的问责内涵。对于业绩问责,他认为传统的公司问责过于注重利润和业绩问题而忽视了道德和公共利益,NGO的问责还应增加公共利益标准,如保障人权、保护环境、维护基本道德价值等方面。业绩问责还包括制定完善的组织行为准则和质量标准,据以考察组织的遵守程度。发声问责包含两个方面:组织所讲的是否诚实准确以及其所言说的权威性。在这两个方面中,前者涉及的是你能否加以证实的经验判断问题,后者则实质上是个政治问题,即你的权威从何而来?[[4]] Dana Brakman Reiser和Claire R. Kelly把对非政府组织的问责理解为“使命问责(mission accountability)”,即非政府组织必须忠诚地实现其使命。[[5]] 丽萨﹒乔丹和彼得﹒范﹒图埃尔把问责分为三类:组织层面的问责、使命问责和利益相关者问责。组织问责是指要求组织自身要做到决策及财务透明,高效以及在法律框架内以透明方式行动;使命问责是针对组织所要达到的战略目标和组织目的的实现程度来问责;利益相关者问责是针对组织行动所影响的利益相关方所负有的责任。[[6]]  还有学者把问责定位于一种身份责任,即主体在组织中的角色决定了它要承担该角色所应负的责任,如J. Unerman, Theorizing。[[7]]

虽然学界们对非政府组织问责的必要性没有疑问,但上述对问责涵义的不同理解也反映了学界对于问责究竟应该问哪些责,通过什么途径问责,问责后如何处理等问题则并没有统一的看法。尤其是普遍没有从法律视角去观察对国际非政府组织,也包括国际体育组织的问责。


1.2法律问责

随着体育的商业化发展,国际体育组织单独不再能够应对体育诚信方面面临的挑战,监管部门、国内政府以及法律执行机构的帮助成为一种额外力量,体育组织也需要司法调查机构处理操纵比赛的行为及其他腐败行为,也需要就体育赌博活动与博彩运营商协作,建立一种适当的应对机制。在这种背景下,国际体育组织日益寻求与国内政府、区域性或全球性政府间机构及其他国内当局形成伙伴关系,致力于开展广泛领域的对话和合作,增强治理的能力。

于是,在探讨问责的内涵及其类型的学者中,就有学者认识到了法律问责与其他问责的不同。如在组织问责理论研究中,Romzek和Dubnick就从组织控制来源及组织行为控制程度两个维度,提出了问责的四种类型: 等级问责、专业问责、法律问责和政治问责。[[8]] 在他们这里,法律问责被理解为通过对组织及其官员是否遵守了外部的各项法律,是否满足了法治秩序的基本要求进行评估,对其是否尽到了相应法律义务而进行的问责,因此它追求的是适法性价值。[[9]] 由此不难看出,法律问责关注的是体育组织的活动是否符合国家法律的规定,如果有的话,包括是否符合国际法。衡量组织行为合规性的标准是外在的法律规则而不是组织内部的自治规则。事实上,法律问责之所以被许多研究非政府组织问责的学者所忽略的一个重要原因是,对于非政府组织、对市民社会的研究,人们更多关注的是非政府组织合法性的根据是如何对政府守法进行监督和问责,而对它自己的守法要求则过于放纵了,这在世界银行试图为全球非政府组织建章立制的过程中所引发的争论可以看得清清楚楚。[[10]]


2. 国际体育组织的自治失灵使法律问责成为必要

虽然自上个世纪90年代以后,许多国际体育组织纷纷启动了加强内部治理的行动,这些体育组织借鉴公司和其他非政府组织的良好治理做法,在多元利益相关者参与管理、财务和重大事项公开、管理层职责规范化、建立独立监督机制等方面建章立制,使国际体育组织的治理实现了规范化。这些内部善治规则中比较著名的如欧洲理事会部长委员会2005年向各成员国提出的《体育善治的建议》,国际奥委会2008年《奥林匹克及体育运动善治的基本普适原则》(Basic Universal Principles of Good Governance of the Olympic and Sports Movement),《BIBGIS国际体育管理机构良好治理的基本指标》,澳大利亚体育委员会《强制性体育治理原则》,欧盟专家组《体育善治之原则》等。这些或国际、或国内的体育善治规则是推荐给国际和国内体育组织使用的,有的甚至是强制推行的,如澳大利亚的《强制性体育治理原则》。应当说,这些体育治理规则对于完善国际体育组织的治理结构和治理行为具有指导作用,很多国际体育组织也依据这些原则建立了内部治理结构,制定了相应的规章制度,但这并没有杜绝体育官员(包括裁判)腐败、操纵比赛、赌博、洗钱等不法行为,国际体育丑闻迭出,表现出体育治理的失效。尤其是最近暴发的FIFA官员集体腐败丑闻更令举世瞩目,它再次彰显了单纯依赖体育自治所潜在的危险。

事实上,从2011年6月1日在苏黎世召开的第61届国际足联大会上,FIFA就开始启动了治理改革进程,并制定了自2011年10月至2013年5月的改革路线图,成立了由Mark Pieth教授领导的独立治理委员会,委员会下设道德委员会、透明度和遵守、章程修订和2014足球四个工作组分别研究提出这几个领域的改革建议。在以后的几年中,FIFA先后制定通过了一系列治理规则,包括修改了章程,建立了报告机制(reporting mechanism),制定了行为守则(rules of conduct)、道德准则(code of ethics)以及纪律(处罚)准则(disciplinary code)。FIFA也在其网站的治理版块上信誓旦旦:“体育管理机构在社会中发挥基础性作用,因此,坚持善治的原则对于实现章程规定的目标以及实施更广泛的社会使命至关重要。作为足球世界的管理机构,国际足联坚定地致力于善治、透明度和对任何不当行为零容忍的原则。”[[11]] 然而,事实表明,这场改革虽然带来了一系列规则,但这些规则规范的对象主要是国际足联的会员、球员及其他利益相关者,而对于国际足联本身这样一个庞大的国际非政府组织的规制,却并没有形成强有力的治理规范,国际足联的管理层仍然处在无法无天的无人监控状态,国际足联“既是监督者同时又是受益人”这样一种双重角色所面临的治理挑战并没有从根本上解决。显然,体育治理除了传统的自治,还需要外部监控机制。当自治和自律不能有效发挥作用时,必须有强有力的外部监督强行干预,以弥补体育自治的失灵。


3 对国际体育组织法律问责的理论和现实困境

国际体育治理中的外部监控,除了媒体监督和社会监督外,在法治社会,法律监督显然不可或缺。对于国际体育组织的法律监督的内涵,取决于对“法律”一词的理解。虽然从法律多元主义的意义上说,国际体育组织内部的自治规则也被视为“法”,但本文所要探讨的“法律监督”,还是基于实证主义法学意义上的“法”,即国家法。这个国家法既包括国内法,也包括国际法(国家间的法)。


3.1对非政府组织问责可能构成限制结社自由权

由于非政府组织建立和存在的法律基础是公民享有结社自由的权利,因此,国家对非政府组织的监督和问责就有限制公民结社自由权的嫌疑。但非政府组织建立后,作为一个组织实体,在其发展过程中必然形成自己的利益,这种利益有时常常与其会员、捐赠者(慈善组织)、消费者等内外部利益相关者的利益发生龃龉,这就需要国家通过立法对国际非政府组织的行为进行适当规制,然而,这种规制在多大范围内约束非政府组织的行动就往往引发争议。且不说各国国内法的限制,就是世界银行制定的《非政府组织法的立法原则》,也因其对非政府组织的问责和透明、对公共利益等关键术语缺乏明晰的界定而受到一些人权组织的质疑,他们认为这就有可能为国家过多干预和限制非政府组织的行动留下空间,尤其是对政府不满的那些NGO,就会被置于危险的境地,政府可能会滥用权力限制国际NGOs的活动。[[12]]


3.2国内法是监督国际体育组织的主要法律渊源

即使在国际社会,虽然有以国际条约和国际习惯为主要渊源的国际法来规制国家间的行为,但这种国际法仍被一些实用主义法学家,如经济分析和博弈论法学流派贬低为只不过是一种修辞,而并非真正意义上的“法”,[[13]] 更何况对国际NGO的规制,国际社会基本上尚没有顾及。目前,对国际NGO的法律规制还主要依赖国内法。众所周知,任何一个国际NGO并非座落于真空中,它必定建立在一个主权国家的法域内,因此,它就要受到该驻在国的法律管辖。国家对在其境内活动的国际NGO的问责方式包括不予认证,进行监控、评估与评级等方式问责。

就国际体育组织而言,比如众多著名的国际体育组织总部位于瑞士,它们是根据《瑞士联邦民法典》中关于社团组织的规定而成立的,因此就要受《瑞士民法典》的约束;同时,如果这些国际体育组织及其官员从事了不法行为,瑞士政府亦可依据其国内行政法规取缔或惩戒体育组织,违法情节严重者也要受《瑞士刑法典》的约束。以最近发生的FIFA官员集体腐败案为例,因FIFA是根据《瑞士民法典》第61条成立的社团法人,因此其管理和运行机制要符合《瑞士民法典》(第60-79条);而对于FIFA官员的受贿、洗钱之类的犯罪行为,根据《瑞士刑法典》第322条(f)款“贿赂外国公务员”的规定,是可以解释为包括国际体育组织的官员的。该条规定:“行为人为有利于自己或第三人,向为外国或国际组织工作的审判机关或其他机关的成员、官员、官方聘请的鉴定人、文字翻译或口头翻译、仲裁员或军队成员提供、允诺或给予非应得的利益,意图使其履行职务时违反义务为一定的行为或不为一定的行为的,处五年以下重惩役或监禁刑。”同时本条(g)款“共同规定”中的第(3)项明确:“履行公务的私人,视为公务员”。就此项规定而言,那些从事受贿行为的FIFA官员们是完全可以依据《瑞士刑法典》受到刑事追究的。遗憾的是美国而不是瑞士首先启动了对FIFA官员的刑事调查,而瑞士作为国际体育组织的总部驻在国,在其中只是充当了一个辅助或者配角的角色。

FIFA官员腐败案也向国际体育界,乃至国际法学界提出了一个紧迫而严肃的问题,即在目前国际法对非政府组织问责机制缺乏的情况下,如果驻在国怠于对国际NGO官员实施法律问责,其他国家是否有权对国际NGO,包括国际体育组织问责?答案是,如果国际体育组织官员在其国内从事了不法行为或者不法行为的后果及于该国,或者国际体育组织官员具有该国国籍,非驻在国是有权根据刑法的属地管辖和属人管辖原则来行使刑事管辖权的。因此,那种认为美国对FIFA官员展开刑事追诉问责的行为违反国际法的观点是站不住脚的。事实上,在目前缺乏对跨国NGO法律问责的国际法机制的情况下,国际社会应当鼓励各国启动国内法律问责机制对国际体育组织及其官员展开问责,这是有利于国际体育组织的健康发展的。

然而,一个更深层次的问题是,虽然布兰特领导的FIFA出现了贪腐丑闻,但他的一系列改革使非洲或拉美国家的足球事业发展受益,而某些受益国家正是为争办世界杯而对FIFA官员行贿的,结果已经看到,布兰特仍然顺利当选主席,也就是说,其仍是依据“民意”当选主席。这说明,如果腐败在国际体育组织中已经成为一种文化、一种潜规则,在这种情况下,如果竟没有像美国这样的是利益驱动也好,还是有能力问责也罢,愿意展开对国际体育组织及其官员的法律问责,国际社会岂不是对国际体育组织的不法行为会听之任之?显然这是不应该的,于是,构建对国际体育组织问责的国际法机制不仅必要而且十分迫切。


3.3缺乏国际法问责机制构成对国际体育组织开展法律问责的短板

诚然,基于治理视角的NGO利益相关者的问责机制已经有很多,如基金会的捐赠者对管理层使用基金不当的问责,社会团体会员对管理层履职不当的问责,体育赞助商对体育组织的问责等,而且,现在对国际NGO的问责主体已经从对NGO拥有权力者扩大到NGO外部的无权力者,如消费者、环境利益受损者、球迷等的参与问责。[[14]] 但前已述及,NGO体制内的监督是不充分的,有时甚至是乏力的,包括这种无权力者的外部监督。因此,对国际NGO问责的核心问题是需要建立一个新的机制来监督它们,而这样一种理想机制的关键设计是建立一种超越国界的法律方法的监督,这样才可以克服前述国内法监督所可能存在的惰性,也不至于让国际NGO在各国开展活动时因各国法律规制上的不一致而无所适从。然而,这样一种国际法律监督机制的现状如何呢?

首先,国际NGO整体上无法成为国际法的主体。考察当代国际法的发展可以发现,虽然《联合国宪章》第71条授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”,但截止目前,国际NGO只在个别领域和个别地区受到政府间组织协定(国际法)的关注。如WTO的《技术壁垒措施协定》采纳某些国际标准组织,如国际标准化组织(ISO)的规则;国际红十字会、国际红十字和红新月会联合会通过与各国内政府和联合国机构签署地位关系协定获得国际法律地位;在欧洲和非洲人权法院,NGO可以成为提出诉求的主体;某些影响力较大的国际NGO可以通过与联合国机构和区域性政府间组织签订协议,成为这些国际组织的观察员或者获得咨商地位。但普遍承认NGO以法律地位的国际条约只有《关于承认非政府间国际组织法律人格的欧洲公约》,即使这样一个专门规制欧洲非政府组织的公约,也并没有规定对非政府组织从事不法行为的法律问责机制。虽然政府间国际组织通过观察员模式(observer)、咨商模式(consultation)及参与模式(participation)等一系列的方式对与自己建立关系的国际NGO进行问责,但总体而言,政府间间组织所形成的国际法对国际NGO的权利、义务的规定是碎片化的、软弱的,它们据以对国际NGO的问责是有限的,甚至是无力的,最多只是终止它们的观察员或咨商地位。[[15]]

就国际体育组织与政府间国际组织的关系而言,与其他领域国际NGO的情形也好不了多少。众所周知,国际奥委会(IOC)是当今国际体育界最有影响力的国际体育组织,其目标与宗旨与《联合国宪章》有相通之处,其对国际和平和人类健康的贡献使其于2009年获得联合国大会观察员地位;而世界反兴奋剂机构(WADA)则在体育反兴奋剂领域与联合国教科文组织形成伙伴关系,相互配合制定了联合国《反对在体育中使用兴奋剂的国际公约》;在地区层面,欧洲理事会和欧盟也日益介入体育领域,为欧盟法适用于体育提供建议和指导;在反对体育中的歧视方面,国际体育组织也与联合国相关机构之间存在协作关系。虽然有这些直接或间接的合作关系,但政府间国际组织并没有实质性的、能够对国际体育组织实施法律问责的机制,也就是说,国际法同样无法发起对国际体育组织的问责。

回到FIFA腐败丑闻所反映的国际社会需要对体育组织之不法行为加以问责的问题上。我们注意到,鉴于FIFA最近出现的贪腐丑闻,国际刑警组织于6月12日决定暂停了与FIFA开展的一项名为“诚实体育”的打击假球的合作项目。国际刑警组织宣称:“任何与国际足联合作的机构,均应秉承同样的价值观与原则。”国际刑警组织在一份声明中说,合作协定也规定国际足联的行为不能与国际刑警组织的价值与目标相抵触。鉴于目前形势,国际刑警组织表示将冻结国际足联支付的打击假球的经费。[[16]] 由此可见,解除合作关系,这恐怕也是政府间国际组织最可能利用的问责方式了,至于法律问责,不只是国际刑警组织,就是联合国或地区性其他组织,在目前的国际法体制下是无法展开的。

由于并不存在反对体育腐败的国际公约,美国等国也就只能依据国内法对FIFA启动法律问责。虽然政府间国际组织制定了诸多反腐败国际法文件,如《联合国反腐败公约》,《联合国反对国际商业交易中的贪污贿赂行为宣言》、美洲国家组织1996年3月29日通过的《美洲反腐败公约》、 欧洲联盟理事会1997年5月26日通过的《打击涉及欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员的腐败行为公约》、 经济合作与发展组织1997年11月21日通过的《禁止在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》、 欧洲委员会部长委员会1999年1月27日通过的《反腐败刑法公约》、欧洲委员会部长委员会1999年11月4日通过的《反腐败民法公约》、非洲联盟国家和政府首脑2003年7月12日通过的《非洲联盟预防和打击腐败公约》、2003年9月29日生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等,但这么多国际法文件都不适用于国际NGO官员及其贪污受贿行为,它们只适用于国际公务员和国家政府官员。因为它们在被制定时就根本没有把非政府组织的腐败规制考虑在内,反对国际体育组织腐败的法律文件的缺席也在某种程度上纵容了国际体育组织官员的腐败行为。众所周知,在FIFA腐败案之前,早就曝光过盐湖城冬奥会申办贿赂丑闻。虽然丑闻曝光后国际奥委会进行了大幅度的内部治理改革,但这并不见得能够防止腐败事件再次发生,就如同FIFA,在腐败丑闻发生前也进行过大规模的内部治理改革,但贿赂丑闻仍然发生了。因为内部治理改革仍然是一种自我规制,缺乏法律问责这柄“达摩克利斯”之剑的高悬恐怕仍然无法形成足够的震慑力。


4. 对国际体育组织法律问责机制的构建

由于通过国内法进行问责,取决于各主权国家的自行立法,而多数坚持法治原则的国家大都制定了国内规制非政府组织的法律,无论是通过民法,还是通过协会法或非营利组织法,抑或诉诸行政法或刑法,总之,诸如此类的法律足以构建起对建立于其法域内或影响其利益的国际体育组织及其官员的法律问责机制,因此,这里不拟涉及国内法律问责机制的构建,仅就国际法律问责机制加以探讨。

就当代国际法机制来看,鉴于国际体育组织尚不能成为国际法的立法主体,因此,对国际体育组织的法律规制目前只能依赖政府间国际组织。就当代政府间国际组织对国际NGO法律规制的路径来看,未来对国际体育组织的国际法律问责机制可能主要通过两种途径展开:一是将政府间国际组织制定的条约扩大适用于国际体育组织;二是由国际体育组织通过与政府间国际组织建立公私伙伴关系,建立类似WADA那样的机制,把国际体育组织制定的非正式规则转变为国际法。


4.1将国际条约扩大适用于国际体育组织

不少国际法学者认为,从应然层面讲,国际NGO的发展使其日益具备了国际法主体地位,[[17]] 但就实然层面看,除少数国际条约赋予了国际NGO一定的法律地位之外,NGO既未成为国际法的立法主体,也未成为国际法的规制对象。因此,要对国际NGO进行法律问责,从减少立法成本的视角看,亟需将现有规制政府间组织及其公务人员的法律规则扩大适用于国际NGO官员。

以反腐败为例,前述那么多规制国际组织及其官员腐败行为的国际和区域性条约,目前都无法适用于国际体育官员,这主要是因为它们在被制定时把适用的主体只限定于国家和国际公务员(政府间组织)的范围内,并没有顾及非政府组织官员。但是,随着国际NGO的快速发展以及规模日益庞大,资金愈益雄厚,国际NGO官员的腐败问题也日益凸显出来,诚如FIFA这样的国际NGO,通过赛事的商业化已经富可敌国,人们甚至开始怀疑其作为非营利组织的性质。事实上,国际NGO多数也是与政府间组织一样,以维护国际社会共同利益为价值追求,其权力来源仍然来自对其组织目标和宗旨感兴趣的全球公民社会(全球选民),因此,它们中产生的腐败和不法行为损害的是利益相关者的利益,即其成员所代表的全球公民社会的利益,这同样需要法律规制。就如国际足联的腐败行为,它损害了国际足联成员、赞助商及广大球迷所关心的足球比赛、赛事竞办、各种评奖的公正性,损害了国际足球的公共秩序。对于此种损害国际体育利益相关者共同利益的行为,在内部自治失灵的情况下仍然需要国际法的外部监控,因为在某种程度上,国际足联已经形成了它自身的利益,对于基于其成员的信任所赋予的权力已经产生了异化,某些官员甚至在公共利益的幌子下冠冕堂皇地追求自己的利益。因此,这种权力异化需要外部法律监控,在目前非政府组织尚不具备国际法主体地位的背景下,国际社会需要探索将政府间国际组织制定的反腐败公约适用于FIFA这样的国际体育组织及其官员的机制,应当说具有强烈的现实紧迫性和必要性。

美国启动的对FIFA官员的反腐行动受到一些国家和学者的质疑,其中一个重要理由是美国的行动是否具有国际法依据,是否构成单方面滥用“长臂”管辖权的行为。我们已经在另外的一场学术讨论中澄清了这一问题。[[18]] 尽管美国的行为并不涉及狭义国际法的适用,但这并不意味着此类行为不需要国际法规制,只依赖个别有实力和受利益驱动的国家的自力救济即可。相反,跨国问题的解决恰恰需要一种强有力的国际机制来解决,这样才可能避免个别国家的行动所可能带来的恣意、冲突和争议,这种最有力的机制就是国际法机制。因此,国际体育组织像其他国际非政府组织一样,需要国际法机制介入其中来从外部监督和约束其行为,克服自身的无奈和不作为。就反腐败而言,笔者认为探索将目前的《联合国反腐败公约》扩大适用于国际体育组织的反腐败问题是必要的。它一方面确立了腐败的定义、各国惩治腐败的义务,另一方面也建立了国际合作机制,如司法协助、执法合作、联合侦查、引渡等打击跨境腐败行为的合作规则。唯一的遗憾是它不适用的主体不包括国际体育组织这样的国际非政府组织。因此,只要在联合国的框架下启动将这一公约扩大适用于国际非政府组织的谈判,相信很容易达成共识。

还有一种方法是通过公约解释的方法,将公约所界定的“公职人员”和“国际公务人员”进行扩大解释,将国际奥委会、国际足联这样的国际非政府组织的官员包含在内。因为,这些组织的官员实际上也是在从事会员所授权的“公共事务”。虽然刑法一般是限制扩大解释的,但考虑到打击腐败已经成为各国的普遍共识,因此,对于国际非政府组织官员的腐败行为适用刑事制裁也是各国能够接受的。实际上,就国内法而言,多数国家已经把非政府组织官员的腐败行为列为可构成刑事犯罪的行为,那么,为何就不能将其扩大到国际非政府组织呢?第三种方法是由国际体育组织自觉采用这一公约,但这仍需要各国政府的承认,这就涉及到第二种机制——跨国公私伙伴关系(PPP)机制。


4.2通过跨国公私伙伴关系形成的法律机制问责国际体育组织

对于跨国公私伙伴关系的定义,国际上并没有一个统一的认识,这不仅体现在不同的学者有不同的定义上,即使国际组织的界定也有差异。但多数定义主要落脚于公共和私人部门开展合作,共同提供公共产品和服务上。[[19]] 从经济学意义说,法律制度也是一种公共产品,而且是国家垄断性提供的产品。当它供应的法律产品不能完全代表需求者利益或者根本不代表需求者利益时,或者由于这种垄断性导致缺少市场价格机制、消费者无法选择和比较等因素的影响,就会导致很难确定和把握由国家所制定的法律的实际效用。[[20]] 根据这一原理,可以确定,国家作为全球规则的供应者在国际法制定上也是存在缺陷的。一方面,由各国制定国际条约本身就是比较艰巨的任务,立法成本极高;另一方面,实践证明公约制定后通过公共规制实施统一的国际标准也并不容易。而跨国民间规制恰恰是对政府间机制失败的一种回应,比如,有些民间规制正是由于各国不能达成以条约为基础的政治共识而触发的,它构成对政府间规制的一种有益补充。另一方面,一些国际非政府组织制定的民间规则也可能变成国际法机制,从而使这些民间规则成为强制规则,增加了国家强制力的保障。[[21]] 在这方面,体育反兴奋剂领域国际法的形成就是这种PPP关系的典型例证。众所周知,联合国教科文组织2005年能够通过《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》,应当说与国际体育组织先前所形成并广泛实施的《世界反兴奋剂条例》密不可分,前者所确立的原则,保证其实施的检测标准和方法都依赖后者的实施机构——世界反兴奋剂机构(WADA),而WADA正是国际奥委会下设的一独立机构,是国际非政府组织。

那么,就体育领域中的反腐败斗争而言,国际体育组织是否可以基于反腐败的共识而首先制定自己的反腐败行动守则呢?笔者认为这是完全可能的,而且也是有法律依据的。《联合国反腐败公约》第39条就规定了各国应当采取必要措施,根据本国法律鼓励本国侦查和检察机关与私营部门实体实施所涉的事项进行合作。各缔约国均应当考虑鼓励本国国民以及在其领域内有惯常居所的其他人员向国家侦查和检察机关举报根据本公约确立的犯罪的实施情况。据此,国际体育组织作为私营部门(private entities)应主动与各国政府与政府间组织开展合作,对本部门内的腐败行为加以预防、监控和打击。事实上,国际足联此前就已经就打击体育赌博和操纵比赛的行为与国际刑警组织展开合作,这同样是一种公私伙伴关系的合作。同样,由国际体育组织,如国际奥委会倡议制定《国际体育反腐败条例》,进而寻求与国际刑警组织或其他政府间组织,如联合国教科文组织、国际反贪局联合会和欧盟、非盟等区域性组织的执法机制合作,最终上升为授权区域性组织或国际反贪局联合会执行对国际体育组织的反腐执法行动。



收稿日期:2015-7     修回日期:2015-7

基金项目:国家社会科学基金项目(项目号:15BTY049);国家体育总局体育哲学社会科学研究研究(项目号:2146SS15033)

作者简介:姜世波(1967-),男,山东莱阳人,教授,博士,研究方向为体育法学。



参考文献

[[1]] Jean‐Loup Chappelet and Michaël Mrkonjic, Basic Indicators for Better Governance in International Sport (BIBGIS): An Assessment Tool for International Sport Governing Bodies [EB/OL]. IDHEAP Working Paper 2013-01. http://www.transparency.ch/de/PDF_files/Newsletter/201306_Newsletter_Publikation_Chappelet_und_Mrkonjic__2013__Basic_Indicators_for_Better_Governance_in_International_Sport.pdf. 2015-7-14.

[[2]] World Bank. Draft Handbook on Good Practices for Laws Relating to NGOs [EB/OL]. http://documents.worldbank.org/curated/en/1997/05/14884138/handbook-good-practices-laws-relating-non-governmental-organizations, 1997: 3.

[[3]] See Monica Blagescu, lucy de Las Casas and Robert Lloyd, Pathways to Accountability [R]. The GAP Framework. One World Trust, 2005: 2-4.

[[4]] Hugo Slim, By What Authority? The Legitimacy and Accountability of Non-governmental Organizations [EB/OL].

http://www.gdrc.org/NGO/accountability/by-what-authority.html. 2015-6-13.

[[5]] Dana Brakman Reiser and Claire R. Kelly. Linking NGO Accountability and the Legitimacy of Global Governance[J]. 36 Brook. J. Int’l. 1011, 2010: 1022.

[[6]] 丽萨﹒乔丹. 彼得﹒范﹒图埃尔. 非政府组织问责在政治风暴中的权利和责任:介绍与概要[A], [美]非政府组织问责:政治、原则与创新[C]. 2008: 4-5.

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[[10]] Patricia Armstrong. 规制的限制与风险——以世界银行支持的《非政府组织法的立法原则》为例[A], [美] 丽萨﹒乔丹. [荷兰]彼得﹒范﹒图埃尔. 康晓光等译. 非政府组织问责:政治、原则与创新[C]. 2008: 67-77.

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[[12]] Patricia Armstrong. 规制的限制与风险——以世界银行支持的《非政府组织法的立法原则》为例[A]. [美] 丽萨﹒乔丹. [荷兰]彼得﹒范﹒图埃尔. 康晓光等译. 非政府组织问责:政治、原则与创新[C], 2008: 71-72.

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[[15]] 刘海江. 国际法治视野内国际非政府组织问责内涵解读[J]. 聊城大学学报(社会科学版),2014(6):128.

[[16]]国际刑警组织暂停与FIFA打击假球 发布红色通报[EB/OL]. http://www.china.com.cn/sports/2015-06/13/content_35811725.htm, 2015-06-13 /2015-6-15

[[17]] 刘海江. 国际法治视野内国际非政府组织问责机制研究[D]. 吉林大学博士论文, 2014: 79-81.

[[18]] 姜世波等. 国际足联腐败丑闻对话录[J]. 体育与科学, 2015(03).

[[19]] 贾康,孙洁. 公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J], 财政研究. 2009(10): 2-3.

[[20]] 曾鹏. 法律供给的经济学分析[J], 西南政法大学学报. 2005,(01): 73-75.

[[21]] 姜世波. 跨国民间法的兴起及其与国家法的互动[J], 甘肃政法学院学报. 2012(04).

 

 

来源:姜世波. 国际体育组织法律问责机制之缺失与对策——基于国际足联官员腐败案的思考[J]. 西安体育学院学报,2016,02:144-150.


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