我国体育社会组织承接政府购买服务的法律政策研究

张恩利，张冲，马红娟，张彩红

（西安体育学院体育法学研究中心西安 710068）

基金项目：2013年国家社会科学基金项目，法治视域下体育公共服务的政府责任研究，批准号（13BTY033）。

第一作者简介：张恩利（1981-），男，河北万全人，博士，教授，研究方向为体育政策与法规。

摘要：我国已经建立起政府购买服务的法律政策体系，但是对于体育社会组织承接政府购买服务的法律政策规定尚不完善。目前我国体育社会组织面临着不符合承接主体资质要求，缺少吸引和统筹社会资源能力，政社不分、内部治理混乱，难以获得购买主体信任及政府部门配合与支持的现实困境。体育社会组织承接政府购买服务的法律政策障碍体现在，体育社会组织登记注册门槛较高，承接服务的鼓励措施很少，承接主体资格要求较严，政府购买公共体育服务的专项立法较少。未来应当通过修法推行直接申请登记制度，适当调整体育社会组织承接购买服务条件要求，提供宽松有利的体育社会组织扶持法律政策环境，加快专项立法，健全政府购买服务法律政策体系。

关键词：体育社会组织；承接服务；政府购买服务；法律；政策

Research on Law and Policy of Sport Social Organizations Undertake Government Purchasing Services in China

ZHANG En-li, ZHANG Chong, MA Hong-juan, ZHANG Cai-hong

(Sports Law Research Center of Xi’an Physical Education University, Xi’an 710068, China)

Abstract: China has established the legal and policy system of government procurement of services，but the legal policy provisions of social sports organizations to undertake government procurement of services are not perfect. At present, Chinese sports social organizations is in dilemma, such as in conformity to the qualification requirements for undertakes, lack of attraction and co-ordination of social resources, government and the community are confused, community internal management confusion, difficult to obtain the purchaser’s trust and the predicament and support of government departments. The legal and policy barriers of Sports social organizations undertake to government procurement of services is reflected in social sports organizations registered a higher threshold, undertake service incentives rarely, undertake qualification requirements more stringent, less special legislation of government purchase of public sports service. At the future, it should to be amend the law to implement direct registration system, adjust the requirements of sports social organization to undertake the purchase of service, provide a relaxed and favorable legal support environment for social sports organizations, accelerate the special legislation, perfecting government purchase service legal and policy system.

Keywords: sport social organization; undertake service; government purchasing services; law; policy

前言

       党的十八大来，政府向社会组织购买公共服务日益成为政府职能转变和社会管理创新的一种重要方式。党和政府要求，改革基本公共服务提供方式，扩大购买服务范围，实现提供主体和提供方式多元化。要推广政府购买服务，通过合同、委托等方式向社会购买事务性管理服务。要充分发挥社会组织在承接政府购买服务中的主体地位。这为加强和创新我国社会组织参与社会治理工作指明了方向。

       然而，从当前我国社会组织承接政府购买服务的发展实践来看，体育社会组织主要面临着承接能力不足、承接资格不够、承接监管缺位等问题，突出表现为体育社会组织数量规模不大、法律地位不明确、服务水平不高，社会公信不足、政社权责不清、筹资渠道狭窄，独立生存困难等多个方面。这些问题直接或间接地反映出我国体育社会组织通过承接政府购买服务的方式参与社会治理的政策构想，在具体实施过程中面临着严峻的现实挑战和法律政策困境。因此，从法律层面分析和解决我国体育社会组织承接政府购买服务存在的问题和障碍，就成为释放体育社会组织活力，发挥体育社会组织作用，实现我国社会治理创新的一个理论课题。

1 政府向社会组织购买服务的基本法律政策

1.1 政府购买服务的法律规定

《政府采购法》是我国政府购买服务的法律依据。该法第2条第2款指出，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程或服务的行为”。第2条第7款规定，“服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。【1】

《政府采购法实施条例》是政策购买服务的实施依据，明确将“政府向社会提供的公共服务”纳入《政府采购法》的规制范围。如《条例》第2条第4款指出，“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。^【2】

2014年财政部、民政部、工商总局联合发布《政府购买服务管理办法（暂行）》全面规范了政府购买服务基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录等内容。该办法第2条指出，“本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。^【3】

1.2 政府购买服务的政策规定

《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）是中央深入推进政府购买服务工作的重要政策文件。该文件提出，“到2020年应在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系的目标任务”。^【4】

在此基础上，国务院各部门相继出台了相关配套政策，如《国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》（国办发〔2015〕37号）、^【5】《财政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综[2016]54号）、^【6】《财政部关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2015〕73号）、^【7】《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）^【8】等政策文件，这些文件分别从文化服务、财政支持、体制改革、风险预防等方面规范政府购买服务工作。

1.3 政府购买服务的地方规定

依据中央制定的政府购买服务管理办法和指导意见，地方政府纷纷出台了地方版的政府购买服务暂行办法和实施意见。如陕西省《政府向社会力量购买服务暂行办法》（陕政办发〔2014〕107号）、广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》（粤府办〔2012〕48号）、《北京市人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》（京政办发〔2014〕34号）、《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购买服务制度的实施意见》（沪府发〔2015〕21号）、《青岛市关于推进政府购买服务工作的实施意见》（青政办字〔2014〕69号）等政策文件实现了中央和地方政策的紧密对接，有助于在全国范围推广和开展政府购买服务工作。

2 政府购买公共体育服务的地方法律政策

2.1 江浙地区政府购买公共体育服务法律政策的制定

目前已有江苏和浙江两省出台了本级政府向社会力量购买公共体育服务的实施办法和配套政策。2014年江苏省首次做出地方立法尝试，出台了《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》。2015年南京市体育局、市财政局相继联合下发了《关于购买公共体育服务的实施意见》、《通过购买公共体育服务推进体育场馆免费、低价开放的暂行办法》等政策文件。其他诸如常州、无锡、苏州等城市也相继出台了《向社会力量购买公共文化体育服务实施办法》和《政府购买公共体育服务实施办法》。

不同于江苏省出台政府购买公共体育服务的专项规定，浙江省将公共文化服务和公共体育服务结合起来统一规范。2016年浙江省出台了《关于政府向社会力量购买公共文体服务的实施意见》。随后金华市、嘉兴市等城市也相继出台了《金华市政府向社会力量购买公共文体服务的管理办法（试行）》、《嘉兴市体育局关于向社会力量购买公共体育服务实施办法（暂行）》。

2.2 江浙地区政府购买公共体育服务法律政策的内容

2.2.1 购买主体与承接主体规定

江苏省《暂行办法》规定，（1）向社会组织购买公共体育服务的主体是省体育局及其承担行政管理职能或公益服务职能的直属事业单位。（2）承接提供公共体育服务的社会组织，应当是在民政部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织，并具备相应条件。^【9】

浙江省《实施意见》提出，（1）购买主体是全省各级行政机关，以及参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位，纳入行政编制管理且经费由财政负担的文化与体育群团组织根据实际需要也可购买公共文体服务。（2）承接主体是具备提供公共文体服务能力，依法登记或按规定免予登记的社团，符合条件的事业单位，以及依法在工商行政管理或行业主管部门登记成立的企业、其他经济组织、机构等社会力量。^【10】

2.2.2 购买范围的规定

江苏省《暂行办法》规定，购买公共体育服务的主要内容有：开展群众体育活动和青少年体育活动；组织运动员、教练员、裁判员和社会体育指导员等培训；国民体质检测与健身指导；体育公益宣传；其他适宜由社会组织承担的公共体育服务事项。^【9】

浙江省《政府向社会力量购买公共文体服务指导推广目录》主要涵盖公益性文体产品的创作与传播、公益性文体活动的组织与承办、中华优秀传统文化与民族民间传统体育的保护传承与展示、公共文体设施的运营和管理、民办文体机构提供的免费或低收费服务、对外对港澳台文体交流等6个方面49项目录。^【6】

2.2.3 购买方式的规定

江苏省《暂行办法》规定，政府购买公共体育服务主要包括定向委托、有限竞争、公开招标三种方式。^【10】

浙江省《实施意见》提出，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式，规范购买公共文体服务流程，规范合同签订行为。^【6】

2.2.4 购买程序的规定

江苏省《暂行办法》规定，凡需向社会组织购买公共体育服务的事项应纳入部门预算；购买公共体育服务的事项资金接受内部审计、外部审计以及财政部门的绩效评价、监督检查，并及时公开有关信息。购买主体根据制定的绩效目标和评价指标开展绩效自评价工作。^【9】

浙江省《实施意见》提出，按照政府采购有关规定，公开、公平、公正地选定承接主体，规范购买公共文体服务流程，规范合同签订行为。要在绩效评价、信息公开、完善监管等方面加强管理；要加强诚信评价，建立政府向社会力量购买公共文体服务信用档案。^【10】

3 体育社会组织承接政府购买服务的现实困境

3.1 体育社会组织大多不符合承接主体的资质要求

根据现有政府购买服务的法律政策规定，政府购买服务的承接主体应是在民政部门登记或准免予登记的社会组织，应当具备独立承担民事责任的能力，具备提供公共文体服务所必需的设施、人员、专业技术，以及健全的法人治理结构和规范的财务、资产管理制度等基本条件。需要指出的是，这些条件与我国《社会团体登记管理条例》关于社团登记注册的基本条件具有内在一致性。即体育社会组织具备承接主体资格的关键在于首先获得民政部门登记注册的法律资格。然而目前我国登记在册具有合法地位的体育社会组织数量较少，截止2014年初，全国共有体育类社会组织23590个，仅占社会组织总量的5%。究其原因，问题在于绝大多数体育社会组织因不具备登记注册条件而成为不在统计管理范围内的非法组织，自然也就无法参与承接政府购买服务活动。

3.2 体育社会组织缺少吸引和统筹社会资源的能力

举国体制下，我国体育社会组织长期依附于体育行政部门，对外进行体育文化交流，对内接受体育局职能部门的业务管理和直接领导。“两块牌子，一套人马”的合署办公模式使得体育社会组织缺少独立能力，缺乏筹资能力，在组织体育活动中高度依赖体育行政部门注入资金支持、调动社会资源、协调政府部门。目前，除了像足协、篮协这样拥有商业化赛事的准官方体育社会团体，许多体育社会组织都不具备筹集资金、吸引媒体、协调政府、服务社会的独立生存能力。特别是民间体育社会组织，大多处于兴趣爱好和自由散乱的无序状态，既没有体育场地设施，也没有稳定资金来源，甚至缺乏体育专业人才，无法为社会提供有效服务。现实中，有些体育社会组织存在不良的小圈子文化，满足于内部人自娱自乐，限制外人进入组织团体。无疑，这些问题暴露出目前体育社会组织缺乏主动服务社会的基本能力和责任意识。

3.3 体育社会组织与政府两位一体，内部治理混乱

长期以来，我国体育社会组织与政府体育部门形成了“政社两位一体”的管理模式。实践中，往往是体育部门发起成立准官方体育社会组织，同时主管体育社会组织工作，直接插手体育社团业务管理。政府有时甚至越过体育社团，利用行政手段调动社会资源，直接组织和开展群众体育活动。体育社团一般只能从中扮演协助配合的从属角色。实际上，在现有行政权力垄断体育资源的管理体制下，我国体育社会组织几乎不可能离开体育行政部门独立生存，自身也缺乏脱离政府进入社会的动力意愿。此外，由于体育社会组织长期依附于体育行政部门，忽视了自身组织建设，导致机构设置虚化，管理制度弱化，工作内容简化，工作人员临时化，从而丧失了生存发展的独立能力。

3.4 体育社会组织难以获得购买主体的信任和支持

政府作为公共体育服务购买的最大主体，是体育社会组织最终获得承接公共体育服务资格的决定因素。一般来说，由于两者之间存在业务指导关系，具有民政部门登记注册资格的体育社会组织很容易获得体育行政部门的信任和照顾，实践中，这些官方认可的体育社会组织主要通过委托或者补助的形式承接公共体育服务。然而，仍然有数量庞大的草根体育社会组织被排除在承接主体范围之外，这一方面是草根体育社会组织的合法性问题，另一方面是政府部门的信任支持问题。实际上，出于惯有思维和传统认知，体育行政部门往往对于民间成长的体育社会组织的服务能力持有怀疑态度，很少认可他们的专业技术能力和经营管理能力。这就成为体育社会组织难以逾越的陈见鸿沟和信任危机。

3.5 体育社会组织难以获得政府部门的配合与支持

根据我国法律规定，体育社会组织必须挂靠在业务指导部门，接受体育行政部门的业务指导与监督。因此，体育社会组织一般被视为体育行政部门的管理对象，其他政府部门不负主要监管责任和义务。实践中，当体育社会组织在组织和开展体育活动时，需要公安、交通、安监、卫生、医疗、宣传等政府部门的配合和支持。出于责任风险考虑，这些政府部门往往不愿施以援手，导致体育社会组织开展活动寸步难行。这种困境反映出我国体育社会组织始终面临着服务不友善的政府管理环境。

4 体育社会组织承接政府购买服务的法律政策障碍

4.1 体育社会组织登记注册的法律门槛较高

根据我国政府购买公共体育服务法律政策规定，承接主体民政部门登记注册的合法组织，这是体育社会组织承接政府购买服务的根本前提。应当说，具备合法资格是体育社会组织迈入政府购买服务大门的第一步。然而，我国现行《社会团体登记管理条例》、^【11】《基金会管理条例》、^【12】《民办非企业单位登记管理暂行条例》^【13】对于体育社会组织登记注册要求十分严苛，列出了包括会员数量、固定场所、资产经费来源额度、专职人员、业务主管审查等一系列严格要求。目前国内符合这些条件的体育社会组织数量很少，绝大多数都被挡在法律登记注册门槛之外，更遑论获得承接主体资格。

4.2 政府购买服务的承接主体资格要求较严

除了具备民政部门批准的合法组织资格，现行政府购买服务法律政策还对承接主体提出了更高要求。如《江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法》规定承接主体应具备以下条件：“依法登记、具有独立法人资格，能独立承担民事责任，评估等级3A以上优先；具有完善的内部管理制度；独立建账，有规范的会计制度和资产管理制度；在参加竞争前三年内没有重大违法记录，社会信誉及运作状况良好；能够提供公共体育服务所必需的场所、设备，拥有一支能够熟练掌握和灵活运用社会体育工作知识、方法和技能的专业团队，有较强的体育公益项目运营管理经验；具备购买主体提出的其他专业方面资质要求；法律、法规和规范性文件规定的其他条件”。^【9】依照这些条件要求，国内能够达标的体育社会组织几乎凤毛麟角。

4.3 体育社会组织承接服务的政策鼓励很少

十八大以来，我国政府向社会力量购买服务迅速建立了一套从中央到地方的政府购买服务基本法律政策体系，对于日后规范政府购买服务活动起到了重要的保障作用。但是这些法律政策缺少对于体育社会组织承接政府购买服务的鼓励和支持，仅仅从一般意义上鼓励各种社会力量积极参与政府购买服务。如《浙江省关于政府向社会力量购买公共文体服务的实施意见》提出，鼓励提供特定公共文体服务的事业单位与具备条件的社会力量公开、公平参与政府购买服务的竞争。各级政府应当逐步加大现有财政资金向社会力量购买公共文体服务的投入力度。^【10】现实中，我国能够达到承接主体标准的地方体育社会组织少之又少，他们需要政府预留一定的政策缓冲空间，逐步发展壮大，以期能够进入政府购买服务市场。

4.4 政府购买公共体育服务的专项立法较少

截至目前，我国中央层面尚未出台政府购买公共体育服务的专项立法，仅有国办发〔2015〕37号文件将公共体育文化服务纳入到政府购买公共文化服务内容当中，即便是国家体育总局也没有制定和出台政府购买公共体育服务的部门规章。^【5】目前只有江苏和浙江两省出台了政府购买公共体育服务的地方规章和政策文件。这种尴尬现状不仅反映出我国体育行业部门购买服务立法的滞后和忽视，更说明我国体育社会组织力量薄弱，难以承担起政府购买公共体育服务的社会责任。为此，我国体育行政部门应当尽快联合其他政府部门制定政府购买公共体育服务专项立法，填补地方立法空白。

5 体育社会组织承接政府购买服务法律政策的完善建议

5.1 修法改革登记管理制度，推行直接申请登记制度

我国现行体育社会组织登记管理制度是由《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《全国性体育社会团体管理暂行办法》、《中华全国体育基金会专项基金管理暂行办法》、《体育类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》等法规文件共同确定管理制度。该制度设计了严格的前置审批程序，不仅需要体育业务主管部门的审批，还需具备严苛的组织管理条件，这是许多体育社会组织难以企及的标准。未来需要民政部推动修订《社会团体登记管理条例》等法规文件，规定成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，一律向民政部门直接申请登记。体育社会组织也应包括在直接申请登记的范畴中，降低体育社会组织参与政府购买服务的标准，有助于激发体育社会组织活力，提高服务社会的积极性。

5.2 适当调整体育社会组织承接购买服务的条件要求

制定政府购买公共体育服务法律政策必须注意到我国体育社会组织起步晚、发展慢、基础差的基本现实。现有政府购买公共体育服务地方立法在承接主体资质要求方面，几乎都是照搬中央立法内容，不仅没有结合体育社会组织发展实际制定合理要求，有些地方甚至在专业技术方面设置了更高标准；或者与公共文化服务并列立法，采用统一标准。这种立法思路相当程度上限制了体育社会组织的发展空间，打击了体育社会组织参与政府购买服务的积极性，不利于促进体育社会组织的生存与发展。未来制定相关法律政策应当适当调整体育社会组织承接政府购买服务的资质要求，最好授予体育行政部门一定的决策自主权，使之能够依据当地体育社会组织的实际情况选择公共体育服务购买的承接主体。

5.3 提供宽松有利的体育社会组织扶持法律政策环境

我国体育社会组织面临着艰难生存的发展困境，这与我国长期实行举国体制有着密切关系。一方面准官方体育社会组织的社会服务功能被体育行政部门取代，沦为政府附随组织，没有稳定的场地资金技术来源，缺乏独立自主性；另一方面草根体育社会组织受制于严格的登记管理制度，生存发展空间狭小，不受业务主管部门重视，处于自由散乱的无序发展阶段。因此，无论是准官方体育社会组织，还是草根体育组织承接公共体育服务，都离不开政府的法律保障和政策扶持。未来应当通过立法给予体育社会组织更为宽松的合法活动空间，优惠的税费减免措施，灵活的承接主体资格条件等法律政策环境。

5.4 加快专项立法，健全政府购买服务法律政策体系

目前我国已经基本建立起了一套以《政府采购法》为首的政府购买服务法律政策体系，但是关于政府购买公共体育服务的专项立法还很滞后，目前仅有中央层面的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》（包含公共体育文化服务），以及江苏、浙江两省出台的政府购买公共体育服务管理办法和实施意见。这种现状说明我国政府购买公共体育服务立法工作尚处于探索时期，主要依赖发达地区积累成功经验，再上升至中央层面专项立法。但是考虑到目前我国政府购买公共体育服务工作快速推进，地方政府应当摒弃等待中央法律政策指导的被动思想，加快辖区内政府购买公共体育服务专项立法，以期有效指导和规范势在必行的政府购买公共体育服务活动，为健全我国政府购买服务法律政策体系作出贡献。

参考文献:

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国政府采购法[Z].2002-06-29.

[2]国务院.政府采购法实施条例[Z].2015-01-30.

[3]财政部,民政部,工商总局.政府购买服务管理办法（暂行）[Z].2014-12-15.

[4]国务院办公厅.国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见[Z].2013-09-26.

[5]国务院办公厅.国务院办公厅转发文化部等部门关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知[Z].2015-05-05.

[6]财政部,民政部.关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见[Z]. 2016-12-01.

[7]财政部.关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知[Z].2015-09-06.

[8]财政部.关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知[Z].20175-05-28.

[9]江苏省体育局,财政厅.江苏省本级向社会组织购买公共体育服务暂行办法[Z].2014-07-02.

[10]浙江省办公厅.浙江省关于政府向社会力量购买公共文体服务的实施意见[Z].2016-01-08.

[11]国务院.社会团体登记管理条例[Z].1998-10-25.

[12]国务院.基金会管理条例[Z].2004-06-01.

[13]国务院.民办非企业单位登记管理暂行条例[Z].1998-10-25.

     （载于《武汉体育学院学报》2018年第6期）