我国户外运动安全的法律保障

张恩利¹，刘新民²

（西安体育学院 1.体育法学研究中心，2.党委校长办公室，西安 710068）

摘要：我国户外运动安全事故频发，急需加强户外运动安全法律保障。运用文献资料法、逻辑分析法、案例分析法、访谈法对我国户外运动安全法律保障现状进行研究，发现存在户外运动安全立法建设严重滞后、户外运动安全执法工作有待加强，自甘风险免责事由难获法院支持等法律保障不足。其主要原因在于，立法者对于安全问题认识不足，部门立法缺乏横向沟通；户外运动立法难获立法者重视和支持；现行立法没有明确行政执法主体与职能边界；户外运动安全事故法律责任的认定存在法律适用分歧。未来应当从立法保障、执法保障和司法保障三个层面方面完善我国户外运动安全法律保障制度。

关键词：户外运动；安全事故；法律保障；中国

Legal Security of Chinese Outdoor Sports Safety

ZHANG En-li，LIU Xin-min

（Sports Law Research Center，President's office，Xi'an Physical Education University，

Xi’an 710068，China）

Abstract: Outdoor sports safety accidents frequently occur in China, which needs to strengthen the legal security of outdoor sports safety. By the methods of documentation, logical analysis, case analysis and interview, to study current situation of legal protection of outdoor sports safety. The problem of outdoor sports safety legal protection are: the construction of outdoor sports safety legislation lags behind seriously; outdoor sports safety law enforcement needs to be strengthened; difficult to obtain the court's support for the principle of risk exemption. The reasons for these problems are: legislators lack of awareness of safety issues, lack of horizontal communication in departmental legislation; outdoor sports safety legislation is difficult to be valued and supported by legislators; the current legislation doesn’t define the main body of administrative law enforcement and functional boundaries; there is difference in the application of law in the determination of legal liability for outdoor sports safety accidents. It should to improve the legal security system of outdoor sports safety from legislative security, law enforcement security and judicial security three aspects in future.

Keywords: outdoor sports; safety accidents; legal security; China

近年来，我国户外运动迅速兴起，市场规模不断扩大。目前全国泛户外运动人口多达1.45亿人，约占体育人口的33%。随着户外运动人口的急剧增加，户外运动事故频频发生，每年发生登山户外运动事故多达300-400起，不仅给受害者造成巨大的人身财产损失，而且给政府维护社会稳定带来了巨大压力。各级政府必须敲响户外运动安全警钟，从法律层面加强户外运动安全保障。通过完善户外运动安全法律保障制度，实现户外运动安全法治化管理，引导户外运动规范化发展，依法保障公民健身权利和人身财产安全，从而实现我国户外运动社会效益和经济效益双重价值目标。

1 我国户外运动安全法律保障现状

1.1《体育法》《旅游法》为户外运动安全提供基本法律保障

户外运动内容丰富、形式多样、地点灵活，横跨体育、旅游、休闲等多种活动形式，主要受到我国体育立法和旅游立法规范。我国《体育法》【1】（1995年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）颁布实施时间较早，没有对户外运动安全保障内容做出相关规定。

我国《旅游法》【2】（2013年4月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）颁布实施时间较晚，对于户外旅游安全进行了较为详细的法律规定。该法不仅明确了旅游者享有人身财产安全的救助权、保护权、赔偿权。同时也规定了政府部门、经营者、旅行社、旅游者等法律主体应当尽到的无偿提供安全、医疗急救、商品服务质量安全、安全提示救助、遵守安全管理规定，配合安全防范等责任义务。该法甚至提出，“经营高空、高速、水上、潜水、探险等高风险旅游项目，应当按照国家有关规定取得经营许可。”这说明《旅游法》已经实现与现行高危险性体育项目安全保障制度的立法对接。

1.2 行政法规为户外运动安全提供行政法律保障

行政法规由国务院制定，其法律效力仅次于宪法和法律，为户外运动安全提供行政法保障。1991年国务院批准、国家体委发布的《外国人来华登山管理办法》【3】是我国第一部户外登山运动的行政立法，旨在规范外国人来华登山活动行为，保障国家安全。

2003年国务院颁布实施的《公共体育文化设施条例》【4】对公共体育（包含户外运动）场地设施安全管理进行了专门规定，要求“管理单位应当建立、健全安全管理制度，依法配备安全保护设施、人员，保证公共文化体育设施的完好，确保公众安全”；强调“公共体育设施内设置的专业性强、技术要求高的体育项目，应当符合国家规定的安全服务技术要求”。

2009年国务院制定出台的《全民健身条例》【5】，对户外运动中常见的高危险性体育项目健身指导人员职业资格、经营资质、政府监督责任等内容进行了具体规定，以此保障高危险性体育项目活动组织管理的安全性。

1.3 中央与国务院文件为户外运动安全提供国家政策保障

中央与国务院文件对于贯彻落实户外运动安全立法精神具有重要指导意义。如《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》（国办发〔2016〕77号）【6】中要求，“完善山地户外运动安全和应急救援体系，引导保险公司开发场地责任保险、运动人身意外伤害保险，完善健身休闲活动安保服务标准”。

《国务院关于印发“十三五”旅游业发展规划的通知》（国发〔2016〕70号）【7】提出，强化自驾车旅居车营地安全防护、消防设施建设、紧急救援基地建设，健全监测预警系统；强化航空运动低空旅游安全监管；建立健全景区安全风险评估制度；修订完善旅游安全监管制度。通知要求“构筑旅游安全保障网”，具体提出“加强旅游安全制度建设，强化重点领域和环节监管，加快旅游紧急救援体系建设，深化旅游保险合作机制”等管理措施。

《国务院办公厅关于加快发展体育竞赛表演产业的指导意见》（国办发〔2018〕121号）【8】要求，“完善公共安全服务体系，严格规范安保等体育竞赛表演产业经营场所公共安全服务供给，积极探索建立体育场馆安保等级评价制度。”

《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》（国办发〔2019〕43号）【9】要求，“开发体育赛事活动安全许可预受理系统，改进商业性体育赛事活动安全管理措施，规范体育场馆公共安全服务供给。”

《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号     ）【10】提出“大力发展冰雪运动、山地户外运动、水上运动、汽车摩托车运动、航空运动、健身气功养生等体育旅游”；要求“强化旅游安全保障”，具体包括“风险评估、安全制度、安全监管、安全警示、应急预案、应急培训、应急演练、风险管理、旅游保险”等安全保障内容。

1.4 部门规章为户外运动安全提供行业制度保障

我国大多数户外运动安全保障内容都是通过国家体育总局（原国家体育运动委员会）、国家旅游局等中央部委（局）制定的部门规章得以体现。

1991年8月10日国家体育运动委员会令第15号发布的《航空体育运动管理办法》【11】明确国家体委负责检查监督航空体育运动飞行安全；要求“未满十六周岁驾驶航空器飞行人员须有教练员（教员）同乘，并对其安全负责；自带航空器或降落伞参加航空体育运动的器材安全可靠性应由使用者本人负责，并经民航局审核认可；从事各类航空体育运动的单位和个人应当投保机身险和第三者责任险。”

1998年6月23日国家体育总局发布的《举办体育活动安全保卫工作规定》

（体办字〔1998〕245号）【12】是一部旨在确保举办体育活动安全的专门立法。该法制定了我国举办体育活动（包括户外运动）应当遵守的安全保卫工作规定。

2003年7月25日国家体育总局令第6号发布的《国内登山管理办法》【13】是规范国内登山活动的专项立法。该法规定，“登山团队应当配备符合安全要求的防寒、通讯、生活、医疗等基本器材装备；在登山活动中发生重大事故，必须及时向批准单位报告，并采取相应措施。”

2006年11月17日国家体育总局令第9号发布的《健身气功管理办法》【14】规定，“申请举办健身气功活动，应当具备下列条件有符合标准的设施、器材，以及相应的安全措施。”

2010年9月20日国家体育总局令第12号发布的《射击竞技体育运动枪支管理办法》【15】规定，申请从事射击竞技体育运动的单位应当拥有运动枪支安全保管设施和安全管理制度；以及射击比赛枪支安全管理的主体责任及其安全保障制度措施。

2013年1月28日国家体育总局令第17号发布的《经营高危险性体育项目许可管理办法》【16】规定，“政府对经营高危险性体育项目实施行政许可制度，坚持保障消费者人身安全原则，经营高危险性体育项目应当具备相关安全保障制度和措施等具体条件。”此外，该办法还规定了“经营者应当履行张贴公示安全规范和警示说明，定期维修保养器材设施，配备专业指导和救助人员，投保责任保险”等安全保障责任。

2016年9月7日国家旅游局令第41号《旅游安全管理办法》【17】是一部全面规范旅游活动安全、保障旅游者人身财产安全的专项立法，主要包括总则、经营安全、风险提示、安全管理、罚则等内容。该办法适用于国内以旅游形式开展的大多数户外活动。

1.5 规范性文件为户外运动项目提供专业安全保障

国家体育总局相关体育部门制定的规范性文件大多按照运动项目进行分类管理，为户外运动项目提供专业安全保障。诸如《动力伞运动管理办法》（体航管字〔1996〕152号）《滑翔伞运动管理办法》（体航管字〔2000〕069号）《热气球运动管理办法》（体航管字〔2000〕365号）《动力悬挂滑翔运动管理办法》（体航管字〔2003〕153号）《体育总局关于印发大型体育赛事及群众体育活动突发公共事件应急预案的通知》（体办字〔2005〕140号）《游泳场所卫生规范》（卫监督发〔2007〕205号）《全国航空体育竞赛活动管理办法》（体航管字2012〔345〕号）《国家体育总局关于做好经营高危险性体育项目管理工作的通知》（体政字〔2013〕40号）《体育总局关于修改经营高危险性体育项目管理工作文件的通知》（体政字〔2014〕37号）《关于进一步加强马拉松赛事监督管理的意见》（体政字〔2017〕125号）《关于进一步加强冰雪运动场所安全管理工作的若干意见》（体规字〔2019〕4号）等相关文件，都对各个户外运动项目及其赛事组织活动做出了专业具体的安全规定。

1.6 地方性法规、规章和规范性文件为户外运动安全提供地方法制保障

地方政府结合本地实情制定的地方性法规、规章和规范性文件，对于推动我国户外运动安全保障立法落地执行起到了关键作用。诸如《广东省高危险性体育项目经营活动管理规定》（2006年12月1日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）《北京市体育运动项目经营单位安全生产规定》（北京市人民政府令〔2006〕179号）《河北省游泳场所管理办法》（河北省人民政府令第6号）《吉林省委省政府关于做大做强冰雪产业的实施意见》（吉发〔2016〕29号）《陕西省人民政府办公厅关于加快发展健身休闲产业的实施意见》（陕政办发〔2017〕33号），都为当地户外运动安全管理提供了必不可少的地方法制保障。

1.7 体育部门联合其他政府部门对户外运动开展行政执法工作

体育部门是户外运动主要的行政执法单位，主要针对经营和主办漂流、攀岩、狩猎、探险、蹦极、游泳、射击、滑雪、高山滑雪、拓展训练等技术要求高、危险性大、直接关系人身安全等户外运动项目和活动，开展行政许可、行政检查、行政处罚等执法活动。必要时，体育部门也可以联合公安、旅游、生态保护等政府部门对马拉松长跑、山地自行车速降、户外水上运动等大型户外赛事活动开展行政审批、行政督查、行政处罚等行政执法活动。

1.8《侵权责任法》等民事法律是户外运动安全事故案件审判的法律依据

查阅整理中国裁判文书网中关于户外运动安全事故案件的裁决文书，发现在户外运动安全事故案件的审理过程中，法官主要以《侵权责任法》、《民法通则》、《合同法》等民事法律作为审判依据，结合具体案件情况，审慎适用相关归责原则，最后做出合理裁决。如在审理非营利性组织和自助式户外运动案件时，法官多以《民法通则》与《侵权责任法》作为适用法律，并适当引入自甘风险原则。而在审理商业性营利户外运动安全事故案件时，法官重点强调经营者和组织者应当履行的安全保障义务，倾向于依据《侵权责任法》审理此类案件。

2 我国户外运动安全法律保障之不足

2.1 户外运动安全立法建设严重滞后

2.1.1 专项立法缺位

我国目前尚未制定保障户外运动安全的专项立法。现有户外运动安全立法规定大多分散在体育和旅游法律规范当中。这些立法规定三言两语，分散设置，内容宽泛，缺乏可操作性，不利于统一规范户外运动安全保障问题。

2.1.2 立法层次不高

现有户外运动安全立法大多是体育部门和旅游部门制定的部门规章和规范性文件。这些立法层次不高，无法协调其他部门共同做好户外运动安全保障工作。面对大量出现的户外运动安全事故纠纷，高层次立法的缺位使得法官缺少直接适用的体育法律依据，只能在现有民事法律中自由裁量，最终导致判决结果差强人意。

2.1.3 立法内容粗疏

   现有户外运动安全立法规定大多是作为开展户外运动的保障措施，出现在相关体育立法当中。这些立法规定大多表述简短，内容粗疏，缺乏具体操作措施，对于户外运动安全要求、安全管理、安全责任等重要内容也没有进行详细规定，陷于泛泛而谈，疏于形式。

2.1.4 立法脱离实际

   现有户外运动立法侧重于保障少数高危险性体育项目活动安全，对于其他危险性相对不高的户外运动项目较少做出安全规定。除了射击、登山运动项目以外，诸如漂流、蹦极、拓展训练、狩猎、探险、穿越等新兴户外运动项目都没有列入体育立法范围。面对人民群众快速增长的户外运动健身需求，现行户外运动安全立法已经脱离户外运动的发展实际。

2.1.5 法律责任弱化

我国户外运动安全立法主要对户外运动的审批备案、经营服务、制度规范、救援措施、场地安全、责任保险等管理内容提出安全要求，较少规定政府部门、经营者、组织者、参与者、当地居民等相关主体应当承担安全保障法律责任，对于违反户外运动安全规定行为的处罚标准较低。

2.2 户外运动安全执法工作有待加强

2.2.1 行政执法力量相对薄弱

游泳、攀岩、滑雪、潜水等高危险性体育项目经营性场馆的大量出现，对体育行政执法提出了更高的要求。多数地方体育部门既没有独立的执法机构，也没有专职的行政执法人员，同时面临着行政执法经费不足等问题，这些困难问题严重制约了行政执法工作的正常开展。

2.2.2 行政执法规范性有待提高

体育部门对于个别户外运动从业人员以其他证书代替国家职业资格证书申请审批的活动行为，把关不严，违规发放经营许可证；有些体育行政执法人员甚至在没有携带执法资格证的情况下进行无证执法。这些不规范的行政执法行为一旦被提起行政复议或行政诉讼，体育部门将陷入被动境地。

2.2.3 行政执法力度不够

一些地方在经营高危险性体育项目执法上存在重许可、轻监管的问题，每年开展的实地检查次数很少，并且主要是与公安、卫生部门联合执法、运动式执法。监管措施也以行政告诫为主，多为责令整改，甚至对无证经营的违法行为也只是责令停业，不敢、不会、不愿实施行政处罚，行政执法失之于软，执法效果大打折扣。

2.2.4 部分行政执法案卷仍有瑕疵

政府行政许可案卷管理不规范，有的只有经办人签名而无明确意见，有的行政许可案卷以部门公章来代替部门意见，有的行政许可案卷制作过程中存在先许可、后补制相关文书的情况。行政处罚案卷在事实认定和适用法律方面的表述不够精准，所归档法律文书的书写有待规范，这些瑕疵都从一定程度上影响了案卷的完整性和规范性。

2.3 自甘风险免责事由难获法院支持

目前，我国各地法院尚未就自甘风险理论和合同中的侵权免责条款的承认问题形成共识。从已有判决结果来看，赔偿责任的认定更加倾向于适用无过错责任，即户外运动组织者主观中并不存在故意或者过失，但可能依然需要合理补偿受害者损失。这种基于情理补偿的做法实际上不利于户外运动组织的客观发展。另外，许多户外运动民间组织者因不具有营利目的，为了规避安全风险而要求参与者签订事前免责合同，这种强制性做法在司法实践中很难获得法院支持，原因在于法院倾向于保护弱者权益，追求组织者的安全保障责任。这是我国目前司法审判和社会民情的现实与诉求。

3 我国户外运动安全法律保障不足之原因

3.1 立法者对于安全问题认识不足，部门立法缺乏横向沟通

户外运动作为新兴的体育运动项目，多数人都停留在初步认知状态，无法体认户外运动潜在的安全风险。即便是视野广阔的立法者对此也是认识不足，观点迥异：如体育部门立法更强调高危险性体育项目的安全问题，旅游部门立法侧重于风险性不高的体育旅游项目，环保部门立法主要关注具有较高风险的山地户外运动项目。可以想见，不同部门立法者站在不同视角看待户外运动项目安全问题，加上部门之间缺少充分的横向沟通，必然会在立法过程表现出不同的安全立法认知，产生标准不一的立法保障差别。

3.2 户外运动立法难以获得立法者的重视和支持

长期以来，立法部门和政府部门不太重视体育管理工作，其中一个重要的原因就是立法的功利性。立法者常常低估体育产业的经济效益和体育事业的社会效益，习惯认为体育立法效益不高，紧迫性不足，相比其他行业立法可以适当推后立法日程。这种低估体育立法的现象与体育部门的立法游说能力不足有着直接关系。相较而言，旅游部门却将户外运动项目的推广和发展全面纳入到旅游立法规划当中。遗憾的是，旅游部门较少关注户外运动安全问题，导致户外运动安全立法难以落到实处。

3.3 现有立法没有明确行政执法主体与职能边界

户外运动的管理比较复杂，执法工作往往牵涉到体育部门、旅游部门、环保部门、公安部门等多个行政管理部门，如攀岩、游泳等高危险性体育项目主要由体育部门负责管理，同时需要工商部门、卫生部门、消防部门的配合执法；徒步、漂流、摩托艇等户外体育项目则由旅游部门负责管理；涉及到登山穿越等山地户外运动项目则由生态环保部门负责管理；涉及到射击、航空运动等户外运动项目则由公安部门、军事部门负责管理。这些政府部门在各自法定职责范围内对相关户外运动项目进行业务管理，固然权责明确，边界清晰；但是在广泛涉及户外运动安全管制、生产制造、技术服务、食品卫生、军事涉密等综合问题上，却难以明确行政执法主体与职能边界。

3.4 户外运动安全事故法律责任的认定存在法律适用分歧

户外运动安全事故频发，事故类型繁多，加之经营组织者身份目的各不相同，活动组织形式多样，使得户外运动安全事故责任纠纷复杂，导致法官在责任认定中面临法律适用难题。法官往往根据是非曲直，结合归责原则，决定适用法律依据，最后做出公正裁决。需要指出的是，审判过程体现出法官拥有较大的自由裁量权，同时也展现出不同法官对于类似户外运动安全事故责任认定的意见分歧，不利于维护司法统一。

4 我国户外运动安全法律保障的完善

4.1 坚持全面依法治体，树立安全防范意识

户外运动安全法律保障内容广泛，需要立法机关、政府部门、司法机构通力合作，全面治理。立法部门应当完善安全立法内容，政府部门应当加强安全管理措施，司法部门应当推进司法改革创新，形成多部门齐抓共管，彻底解决户外运动安全保障面临的法律难题。

体育部门作为户外运动的主管单位，必须牢固树立安全防范意识，在制定户外运动管理制度时，应当始终突出安全保障工作的重要性，通过建立健全体育行业管理规范，推动完善户外运动安全保障立法。

4.2 制定《户外运动安全管理办法》，健全户外运动法律体系

制定一部较高法律层次的专项立法，是解决户外运动安全保障问题的有效途径。体育部门应当积极协调旅游部门、文化部门、生态环保部门、公安部门等相关政府部门，牵头制定《户外运动安全管理办法》，全面规范户外运动安全管理问题。

除了加强专项立法，还应健全我国户外运动安全法律体系。立法者应当结合户外运动发展实际，提前做好法律风险防范。通过修订《体育法》，明确户外运动参与者的权利与义务，规定行政部门的管理责任，强化经营者和组织者的法律责任，从户外运动的各项目、各主体、各层次全面健全我国户外运动法律体系。

4.3 全面加强户外运动安全执法工作，提高执法效果

我国体育执法队伍在执法检查过程中，时常面临执法工作繁重、执法人员不足、执法水平不高的难题，必须全面加强户外运动安全执法工作，大力提高执法效果。

政府应当重视体育行政执法工作，不断充实体育执法队伍，建立一支高素质的专业执法队伍。体育部门应当适时组织执法人员参加培训，充分掌握执法依据、执法内容、执法程序和执法文书制作等执法工作内容。执法部门应当加大行政执法力度，建立执法检查的长效机制，每月开展执法活动。加强执法普法宣传教育，增强执法对象的守法意识。立法机构授权体育部门牵头体育综合执法工作，协同工商管理、卫生防疫、文化旅游、公安消防、生态环保等多部门完成户外运动安全执法工作。

4.4 建立户外运动案件判例制度，借鉴自甘风险理论

司法机构应当大胆进行司法创新，将有典型代表性的案例作为司法审判的法律依据，建立司法判例制度，统一户外运动安全事故的审判标准，减轻法官的审判负担和个人倾向，避免不必要的诉讼纠纷，坚决维护司法统一与法律权威。

鉴于户外运动安全事故多是由于参与者自身未尽到注意义务而导致人身财产损失，因此有必要鼓励法官积极借鉴自甘风险理论，有条件的承认户外运动双方协议中的侵权免责条款，这一方面有助于警醒户外运动参与者提高风险防范意识，另一方面也为法官公平认定户外运动安全事故赔偿责任提供新的法律思维。

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